El proceso de integración económica centroamericana es de larga data, se formaliza en los años sesenta con un objetivo en mente entre los países que forman parte del proceso –Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, y más tarde, Panamá-, lograr facilitar el comercio de bienes entre los países por medio de una integración de los países que va más allá de una zona de libre comercio, y se encamina hacia un mercado común.
El Tratado General de Integración Económica es aprobado por los países desde los años sesenta, identificándose la necesidad de reducir las barreras no arancelarias que afectan el comercio entre los países, incluyendo los registros sanitarios. Es así como este Tratado incluye en su artículo 1 que:
Los Estados contratantes acuerdan establecer entre ellos un mercado común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de este Tratado. Se comprometen además a constituir una unión aduanera entre sus territorios.
Más adelante los países complementan esta disposición por medio del Protocolo de Guatemala de 1993, que establece en su artículo 15 que:
Los Estados Parte se comprometen a constituir una Unión Aduanera entre sus territorios, con el propósito de dar libertad de tránsito a las mercancías independientemente del origen de las misma, previa nacionalización en alguno de los Estados Miembros, de los productos procedentes de terceros países. Dicha Unión aduanera se alcanzará de manera gradual y progresiva, sobre la base de programas que se establecerán al efecto, aprobados por consenso.
Y con este objetivo en mente se refuerza en el artículo 26 del mismo Protocolo que los “Estados Parte se comprometen a armonizar y adoptar normas y reglamentos técnicos comunes de mercado que se dirigirán únicamente a satisfacer los requerimientos para la protección de la salud humana, animal y vegetal, el medio ambiente, la seguridad y el cumplimiento de estándares mínimos de calidad”.
Con esta base jurídica, los países centroamericanos inician un proceso de negociación y aprobación de reglamentos técnicos centroamericanos conocidos como “RTCA”, mediante los cuales armonizan las especificaciones técnicas que serán exigidas por los países para su ingreso, registro sanitario y posterior comercialización, en bienes como alimentos procesados, medicamentos de uso humano, cosméticos, productos higiénicos, plaguicidas domésticos, alimentos para animales, productos veterinarios, entre otros.
En el proceso de elaboración de los RTCA en los años 2000 surge en los países el cuestionamiento sobre el alcance de los RTCA en relación con sus regulaciones y legislación internas, razón por la que se hace una revisión profunda del marco jurídico regional, conocido como Derecho Comunitario Centroamericano que se constituye en un cuerpo normativo cuya aplicación y puesta en vigor en los países es obligatoria a la luz del andamiaje jurídico regional, que fue aprobado por los congresos de los países, incluyendo Costa Rica.
Es relevante tener en cuenta que los países centroamericanos forman parte del Tratado General de Integración Económica Centroamericana y sus protocolos, suscritos y aprobados en el Congreso, lo que reafirma el Derecho Comunitario Centroamericano, y es fundamental por el Principio de Legalidad Administrativa.
Los RTCA son aprobados por medio de resoluciones firmadas por el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), quien tiene la investidura jurídica para aprobar actos administrativos del Subsistema de Integración Económica Centroamericano (Artículo 38 del Protocolo), cuyo alcance es obligatorio para los países y entran en vigor en la fecha que la resolución establezca. Al respecto reza el Protocolo de Guatemala que:
Artículo 55
1. Los actos administrativos del Subsistema de Integración Económica se expresarán en Resoluciones, Reglamentos, Acuerdos y Recomendaciones.
2. Las Resoluciones son los actos obligatorios mediante los cuales, el Consejo de Ministros de Integración Económica adoptará decisiones referentes a asuntos internos del Subsistema, tales como los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas institucionales de la integración económica.
(…)
6. Las Resoluciones, Reglamentos y Acuerdos serán depositados en la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SGSICA) y entrarán en vigor en la fecha en que se adopten, salvo que en los mismos se señale otra fecha. (…) (resaltado no es propio del original)
Este compromiso fue asumido por los países centroamericanos, desde que forman parte del TGIEC, y debe cumplir la normativa comunitaria centroamericana y su implementación en la fecha establecida.
Además, los RTCA al ser derecho derivado del TGIEC tienen superioridad jerárquica sobre las leyes nacionales y demás normativa como acuerdos o decretos ejecutivos, ministeriales, etc., al tener rango de convenio internacional sustentado en el TGIEC.
De conformidad con lo anterior, los Reglamentos Técnicos Centroamericanos (RTCA) aprobados por los países centroamericanos por medio de una resolución COMIECO, resultan obligatorios en su aplicación y gozan de superioridad jurídica a las leyes nacionales de los países centroamericanos, incluyendo Costa Rica.
Sobre este aspecto, en el caso particular de Costa Rica es importante traer a colación lo indicado por la Sala Constitucional en su Voto No. 4638-96 de las nueve horas tres minutos del seis de setiembre de mil novecientos noventa y seis, sobre la aplicabilidad inmediata, efecto directo y supremacía del Derecho Comunitario Centroamericano (resoluciones COMIECO) al indicar:
…II.- Características del Derecho Comunitario: Doctrinalmente se le define como un conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas, que posee sus propias fuentes, está dotado de órganos y procedimientos adecuados para emitirlas, interpretarlas, aplicarlas y hacerlas valer. En tanto el derecho internacional promueve la cooperación internacional, el Derecho Comunitario promueve la integración de los países involucrados, y por ello se ha dicho que conforma un nuevo orden jurídico de derecho internacional, caracterizado por su independencia y primacía, características consustanciales de su existencia.
El derecho comunitario posee una gran penetración en el orden jurídico interno de los Estados miembros, que se manifiesta en la aplicabilidad inmediata, su efecto directo y su primacía. Y es que la Comunidad constituye un nuevo orden jurídico internacional, en cuyo beneficio los Estados parte han limitado, aunque de manera restringida, sus derechos soberanos. Del Derecho Comunitario surgen derechos y obligaciones, no sólo para los Estados miembros, sino también para sus ciudadanos. Es precisamente por la trascendencia que tienen las normas que se pretenden aprobar,- que como se indicó pueden transferir competencias-, que resulta deseable que especialistas en el tema analicen, de previo a la firma de los tratados que se pretenden suscribir en este campo, los alcances y la compatibilidad de esos instrumentos, con el orden y el sistema interno… Sin ninguna duda, el centro medular de la integración son los tratados, que pueden ser de dos clases: los de carácter institucional, que articulan y estructuran el sistema y sus instituciones, y aquellos que las desarrollan de una manera uniforme, clara, concreta y que usualmente contienen las normas en las que los Estados transfieren competencias a la organización comunitaria, para el cumplimiento de los fines que les resultan de interés… Consecuentemente, resulta importante acotar que todas las normas aprobadas en el proceso de integración van constituyendo un auténtico ordenamiento jurídico, que por su naturaleza y los fines que persigue encuadra dentro de lo que se ha definido como Derecho Comunitario. (resaltado no es propio del original)
De acuerdo con lo anterior, y siendo que los instrumentos jurídicos regionales dan a COMIECO competencias para su actuación, es acertado concluir que los actos administrativos emanados de COMIECO son válidos y eficaces en el ordenamiento jurídico costarricense, tienen APLICABILIDAD INMEDIATA, EFECTO DIRECTO Y PRIMACÍA, ya que surgen de una competencia derivada del Tratado General de Integración Económica Centroamericana y sus Protocolos, que fue debidamente aprobado por la Asamblea Legislativa del país.
Incluso, es relevante mencionar que la Ley General de la Administración Pública reconoce este rango jurídico, en su artículo 6 que establece que:
1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución Política;
b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. (…) (resaltado no es propio del original).
Para todos los países de Centroamérica, el esquema de integración económica continua siendo una oportunidad para incrementar el comercio de bienes, por medio de la simplificación de los procesos de intercambio, pero además representa una responsabilidad para que los Gobiernos de los países respeten y cumplan los compromisos asumidos en el Derecho Comunitario Centroamericano, de manera sería y contundente en pro del Estado de Derecho.
Situación de la Resolución COMIECO No. 483-2023
De conformidad con el análisis jurídico realizado, en el caso de la Resolución COMIECO NO. 483-2023 que aprueba la reforma al RTCA Registro de Alimentos procesados. Procedimiento para el otorgamiento, renovación y modificación del Registro Sanitario, entró en vigor desde el 5 de agosto de 2024, tal y como lo establece la propia resolución Comieco, sin que dicha entrada en vigor se vea afectada por la publicación o no de la misma.
Desde esa fecha es exigible el cumplimiento del nuevo RTCA de Registro de Alimentos en todos los países, incluyendo Costa Rica quien a la fecha no ha publicado dicha resolución, incumpliendo su obligación jurídica en el marco del Derecho Comunitario Centroamericano.
Hay que recordar que el Estado está cubierto por el Principio de Legalidad Administrativa por lo que solo puede hacer aquello que esté expresamente permitido, razón por la que en materia de registro sanitario de alimentos procesados está circunscrito a lo establecido en el RTCA aprobado mediante Resolución COMIECO No. 483-2023.
De manera responsable y profesional, y cumpliendo los compromisos regionales, Costa Rica debe implementar plenamente el RTCA de Registro de Alimentos Procesados aprobado en Resolución COMIECO No. 483-2023, tal como en derecho procede y corresponde en el marco del Derecho Comunitario Centroamericano.